2011年，是“十二五”開局之年，也是三網(wǎng)融合推進(jìn)的關(guān)鍵一年。溫總理在今年的政府工作報告中特別指出“建設(shè)高性能寬帶信息網(wǎng)，加快實現(xiàn)‘三網(wǎng)融合'，促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)示范應(yīng)用”。三網(wǎng)融合作為新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整過程中具有舉足輕重的作用。

　　本文將從三網(wǎng)融合監(jiān)管體制入手，分析中國三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的存在問題，提出相關(guān)的監(jiān)管政策的改進(jìn)方向，同時對12個三網(wǎng)融合試點城市的發(fā)展提出相關(guān)建議。

　　中國三網(wǎng)融合監(jiān)管體制存在三大問題

　　無論是從理論層面還是實踐層面，對三網(wǎng)融合行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管應(yīng)經(jīng)成為毋庸置疑的命題。在三網(wǎng)融合進(jìn)程中仍然存在制約其發(fā)展的因素，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

　　第一，缺乏三網(wǎng)融合相關(guān)立法。目前，作為電信行業(yè)最具法律效力的《電信條例》和作為廣播電視行業(yè)最具法律效力的《廣播電視條例》都只是各行業(yè)主管部門頒布的條例，并不是真正意義上的法律。在沒有明確的法律保障之下，我們很難希望企業(yè)能夠積極投身三網(wǎng)融合之中，這使得“三網(wǎng)融合”推進(jìn)過程中遇到了很多不必要的猜疑和麻煩;

　　第二，多頭管理，政出多門。整個三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)由于行業(yè)劃分的不同，分別處在不同的部門監(jiān)管之下。工信部是電信行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)電信運營商的牌照發(fā)放和電信企業(yè)互聯(lián)互通等經(jīng)營性事務(wù)的管理，同時還負(fù)責(zé)頻率資源的管理分發(fā)，以及電信服務(wù)質(zhì)量的管理。但卻不擁有獨立的市場準(zhǔn)入、價格監(jiān)管權(quán)。廣電部門則同時受廣電總局、中宣部等部門的管理，這也是由廣電部門作為黨和政府喉舌和“條塊結(jié)合、以塊為主，分級管理”的實際情況決定的?；ヂ?lián)網(wǎng)的管理部門就更加復(fù)雜：工信部負(fù)責(zé)管理ISP和ICP業(yè)務(wù)，同時廣電總局、國務(wù)院新聞辦、文化部、公安部、國家保密局等都對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行管理。多頭管理的一個重要弊端就是政出多門，缺少統(tǒng)一的指揮，各部門各自為政。由于各部門本身的局限性，在制定政策法規(guī)時都站在本部門的利益上，因此部門之間協(xié)調(diào)性差，造成了資源的浪費和效率的缺失。

　　第三，管理體制不到位，監(jiān)管效率較低。在傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)分立的情況下，管理方式是為了適應(yīng)各個產(chǎn)業(yè)的特點設(shè)立的，并且由不同的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督實施。但三網(wǎng)融合涉及到不同部門、不同產(chǎn)業(yè)之間的相互合作和相互競爭，這就要求管理者不能拘泥于某一行業(yè)的得失，必須站在一個更高的層面上對整個三網(wǎng)融合的進(jìn)程負(fù)責(zé)，這更是對國家資源和人民福祉的責(zé)任。在中國現(xiàn)行的管理體制之下，缺少這樣一個統(tǒng)籌三網(wǎng)融合發(fā)展的部門，各部門之間相互制約必然也會導(dǎo)致管理的效率較低，很難真正推動三網(wǎng)融合的發(fā)展。

　　因地制宜借鑒國外經(jīng)驗

　　縱觀世界各國三網(wǎng)融合管理模式，根據(jù)是否成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將三網(wǎng)融合的管理體制分為兩大類：一是“完全融合監(jiān)管體制”，即設(shè)立融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對廣電和電信進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，又可以根據(jù)是否對電信和廣電進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管進(jìn)行細(xì)分;二是“相對融合監(jiān)管體制”，即雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是能夠在法律和體制框架內(nèi)對廣電和電信有效協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展，又可以根據(jù)網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容是否分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分。

　　他山之石，可以攻玉。國際上眾多的三網(wǎng)融合管理體制中，至少有以下幾點值得借鑒的地方：

　　第一，三網(wǎng)融合管理體制重在創(chuàng)新。信息技術(shù)持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)，管理體制是三網(wǎng)融合發(fā)展的必要保障，不同國家和地區(qū)的管理體制不拘一格，但都在不同程度上促進(jìn)了三網(wǎng)融合的發(fā)展。單獨地采用某一種模式不是三網(wǎng)融合管理的最佳選擇，無論是美國的FCC，還是英國的OFCOM，抑或是法國的CSA和ARCEP，它們都是創(chuàng)新地采用了不同的管理模式。

　　第二，法律體系的有效支撐。這包括兩方面的含義，一方面是指法律體系的健全性，就是指法律必須涵蓋三網(wǎng)融合的各個方面，對涉及三網(wǎng)融合關(guān)鍵的問題必須要有明確的要求，以保障三網(wǎng)融合的推進(jìn);另一方面是指法律的邏輯性，法律之間在邏輯上不能相互矛盾，而在形式上，則可以是同一部基本法律，例如，美國《電信法》和英國《電信法》;也可以是多部基本法律，例如中國香港地區(qū)的《電訊條例》和《廣電條例》。

　　第三，要注意電信行業(yè)和廣電行業(yè)的差別。雖然三網(wǎng)融合改變了廣電與電信相互隔離的外部關(guān)系，但他們各自獨立的內(nèi)在特性依然存在，因此在管理體制的設(shè)計中仍要區(qū)分開電信和廣電。結(jié)合中國特殊的國情，三網(wǎng)融合在節(jié)目內(nèi)容的監(jiān)管方面，應(yīng)采取區(qū)別對待的措施：涉及政治形態(tài)的內(nèi)容方面要加強(qiáng)監(jiān)管，保證黨和政府對于社會輿論的正確引導(dǎo)，為和諧的社會環(huán)境奠定基礎(chǔ);除此之外還有很多不涉及政治的內(nèi)容，例如娛樂、體育、文化等等，在有條件的情況下應(yīng)該適當(dāng)放松監(jiān)管，引入競爭，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)環(huán)境的良性發(fā)展。

　　綜上所述，監(jiān)管是各國推進(jìn)三網(wǎng)融合的有效措施，但由于國情的不同，具體的管理體制也存在很大差別。借鑒國外監(jiān)管體制的經(jīng)驗，一定要結(jié)合中國三網(wǎng)融合的實踐，創(chuàng)造性地走出有中國特色的、適合中國情況的三網(wǎng)融合監(jiān)管之路。[nextpage]

　　建立適合中國國情的三網(wǎng)融合監(jiān)管模式

　　建立適合中國國情的三網(wǎng)融合監(jiān)管模式，首先應(yīng)該從法律體系入手，解決制約三網(wǎng)融合發(fā)展的法律問題。目前關(guān)于電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)的法律體系都是以傳輸網(wǎng)絡(luò)或者平臺的建設(shè)為基礎(chǔ)設(shè)立的。隨著三網(wǎng)融合的推進(jìn)，電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的融合應(yīng)該不受傳輸網(wǎng)絡(luò)或平臺的限制，這與現(xiàn)行的相關(guān)法律是不一致的。而在中國的電信立法體系里缺少一部權(quán)威的、專門調(diào)整電信關(guān)系的綜合性法律。因此，當(dāng)務(wù)之急是出臺一部權(quán)威的電信法推動電信事業(yè)和三網(wǎng)融合的發(fā)展。

　　其次，對于三網(wǎng)融合應(yīng)該盡快調(diào)整變更許可證制度。廣電總局和工信部分別擁有廣播電視和電信資源，并對這些資源壟斷，表現(xiàn)為頒布許可證、牌照、入網(wǎng)證等。而這些資源正是三網(wǎng)融合需要的資源，部門之間的限制會阻礙三網(wǎng)融合的推進(jìn)，因此很有必要消除行業(yè)及部門之間的壁壘。這就需要學(xué)習(xí)歐盟等國的經(jīng)驗，消除市場準(zhǔn)入制度，取消其繁瑣冗長的發(fā)放許可證的申請程序，即新的電信運營企業(yè)在得到相關(guān)部門的審批之后即可自由進(jìn)入該領(lǐng)域。而對于廣播電視領(lǐng)域，歷史文化和政治使命決定了廣播電視的特殊性，因此必須對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，但對于一些非意識形態(tài)的節(jié)目和優(yōu)秀的文化節(jié)目的進(jìn)入，可以適當(dāng)放開。在電信業(yè)和廣播電視業(yè)的適當(dāng)放開的前提下，才能做到管理理念的更新，建立充分的競爭機(jī)制，促進(jìn)三網(wǎng)融合順利健康的發(fā)展。

　　從國外三網(wǎng)融合監(jiān)管的經(jīng)驗來看，融合監(jiān)管是必然的趨勢。各國都從監(jiān)管政策和管理體制上進(jìn)行調(diào)整，使長期形成的廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)分業(yè)監(jiān)管的格局被打破。融合監(jiān)管對促進(jìn)信息文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)信息消費進(jìn)而豐富人們的生活是非常有益的。

　　因此，中國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)、借鑒美國FCC經(jīng)驗成立國家三網(wǎng)融合委員會，由第三方人員組成的即三網(wǎng)融合委員會，直屬于國務(wù)院，實行統(tǒng)一監(jiān)管。成立國家三網(wǎng)融合委員會既不會把工信部和廣電總局進(jìn)行體制上的合并，又可以有針對性地對IPTV、手機(jī)電視這樣的國家三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。國家三網(wǎng)融合委員會重點負(fù)責(zé)三網(wǎng)融合實施過程中各項工作的協(xié)調(diào)，在處理三網(wǎng)融合的一些實際問題上擁有裁判權(quán)。三網(wǎng)融合委員會可以由電信、廣電和社會其他行業(yè)的專家組成，委員會可以獨立判決。在三網(wǎng)融合的發(fā)展過程當(dāng)中，出現(xiàn)所有有爭議的事情，可以提交到國家三網(wǎng)融合委員會投票來決定，體現(xiàn)監(jiān)管的民主性，這樣的監(jiān)管融合是適合中國實際國情的。

　　現(xiàn)有監(jiān)管體制下試點城市發(fā)展策略建議

　　2010年7月1日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了第一批三網(wǎng)融合試點地區(qū)(城市)名單。對于試點城市發(fā)展，主要提出以下幾點建議：

　　1.政府搭臺，企業(yè)參與

　　三網(wǎng)融合的推進(jìn)要繼續(xù)利用政府的力量，避免形象工程，夸大經(jīng)濟(jì)效益。政府的作用更多的是搭建一個適合內(nèi)容提供商、網(wǎng)絡(luò)運營商、終端生產(chǎn)商等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展的平臺，提供適度寬松的發(fā)展環(huán)境。三網(wǎng)融合的真正開展，一方面需要充分調(diào)動百姓的興趣，讓百姓體會到三網(wǎng)融合的實際好處，另一方面，需要企業(yè)的參與，調(diào)動三網(wǎng)的積極性，讓他們?nèi)ネ诰蚝屯苿邮袌?，推出符合消費者需求的業(yè)務(wù)惠及百姓，這是試點城市首先要完成的任務(wù)。只有政府搭平臺，發(fā)揮市場的作用，充分調(diào)動企業(yè)積極性，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)改造和技術(shù)升級，最終為消費者以更低的資費提供更為便捷、豐富的服務(wù)，才能真正使消費者享受到三網(wǎng)融合帶來的實惠。

　　2.合作為先，不搞地方保護(hù)

　　在試點期間，最重要的是合作為先，不是競爭為先，各地尤其不要搞地方保護(hù)主義。在三網(wǎng)融合時則是要合作為先，在融合的基礎(chǔ)上再談競爭，只有這樣才能真正實質(zhì)性推進(jìn)三網(wǎng)融合進(jìn)程。三網(wǎng)融合不是分蛋糕、切蛋糕，而應(yīng)該放眼市場去做大蛋糕。試點城市不是特權(quán)，只有先后順序的不同。各地不要搞地方保護(hù)主義，應(yīng)團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定透明、公平和科學(xué)的政策措施，推進(jìn)三網(wǎng)融合發(fā)展。

　　3.因地制宜，多樣化發(fā)展

　　結(jié)合中國國情和目前發(fā)展情況，試點地區(qū)可采取多種模式開展三網(wǎng)融合。當(dāng)前國內(nèi)各地區(qū)三網(wǎng)融合的開展，主要采取了以下幾種模式：廣電主導(dǎo)模式(青島模式、深圳模式);運營商主導(dǎo)模式(山西模式、哈爾濱模式);廣電、電信合作共贏模式(上海模式、深圳模式、杭州模式);政府主導(dǎo)模式(武漢模式、寧夏模式)。隨著試點地區(qū)三網(wǎng)融合的深入，應(yīng)逐漸打破廣電、電信主導(dǎo)模式，探索符合中國國情的三網(wǎng)融合模式。根據(jù)各試點城市的具體發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，因時制宜，實行差異化、多樣化發(fā)展。

　　4.合作共贏，逐步開放

　　從國外三網(wǎng)融合發(fā)展歷程來看，主要經(jīng)歷了從電信和廣電的雙向進(jìn)入到相互合作的歷程。以美國為例，其三網(wǎng)融合主要采取了以下三種模式：一是廣電進(jìn)入電信;二是電信通過IPTV切入廣電;三是廣電與電信業(yè)合作。三種模式的核心都是通過逐漸開放來謀取整個行業(yè)的發(fā)展，這也符合三網(wǎng)融合的未來發(fā)展方向。中國需要逐步打破原先封閉的廣電網(wǎng)和電信網(wǎng)，以及廣電、電信分而治之的局面，走向廣電和電信的互相開放，實現(xiàn)合作共贏，推進(jìn)三網(wǎng)融合的進(jìn)一步發(fā)展。